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70 Jahre Grundgesetz - Eine Verfassung in Bewegung

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Umweltschutz als Staatsziel? Unvorstellbar im Jahr 1949. Diese und andere Herausforderungen waren damals nicht absehbar. 63 Mal wurde das Grundgesetz seither geändert.

Eine Ausgabe des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland (Archiv)
Eine Ausgabe des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland.

Dauerhaft soll eine Verfassung sein – und doch auch flexibel. Die Verfassungsväter und –mütter lösten das Problem auf ihre Weise. Fundamentales schrieben sie in Artikel 79 auf ewig fest: "Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig." Artikel 1 schützt die Würde des Menschen; Artikel 20 garantiert Demokratie, Gewaltenteilung, Rechts- und Sozialstaat. Alles andere ist änderbar – aber nur mit breitem Konsens: Es braucht eine Zwei-Drittel-Mehrheit sowohl im Bundestag als auch im Bundesrat. Einige der wichtigsten Änderungen im Überblick:

1956: Bundeswehr

Das Thema Wiederbewaffnung ging man nach den Schrecken des Weltkrieges vorsichtig an: Das Grundgesetz sah 1949 zunächst nur ein Recht auf Kriegsdienstverweigerung vor. Dass der Staat den Dienst mit der Waffe verlangen dürfe, wurde damit zwar stillschweigend vorausgesetzt, fand aber nirgendwo ausdrücklich Erwähnung. Die Bundeswehr verankerte man erst 1956 in der Verfassung – ein Jahr nach ihrer Gründung. Und erst 1968 erlaubte das Grundgesetz ausdrücklich die Einführung der Wehrpflicht – nachdem sie  schon elf Jahre lang existierte.

1968: Notstandsgesetze

Sie wurden niemals angewendet, doch ihre Verabschiedung sorgte für gewaltigen Wirbel in einer Zeit heftiger gesellschaftlicher und kultureller Umbrüche: eine Reihe von Verfassungsänderungen sprachen der Regierung besondere Kompetenzen in Notfällen zu – bei inneren Unruhen, militärischen Angriffen oder Naturkatastrophen. Für diese Fälle wurden Grundrechte (etwa das Post- und Fernmeldegeheimnis oder das Recht, sich überall in Deutschland frei zu bewegen) und teilweise auch parlamentarische Mitbestimmungsrechte eingeschränkt. Kritiker erinnerte das an die Notverordnungen und Ermächtigungsgesetze in der Weimarer Republik: So seien schon einmal Demokratie und Rechtsstaat ausgehöhlt wurden. Genau das solle verhindert werden, argumentierten die Befürworter: Es gehe darum, den Staat auf verfassungsmäßiger Grundlage krisenfest zu machen.  

1992: Europäische Union

Schon immer ging es in Artikel 23 des Grundgesetzes um die Offenheit für neue Formen der Staatlichkeit. Ursprünglich hieß es über das zunächst nur in den westlichen Bundesländern geltende Grundgesetz: "In anderen Teilen Deutschlands ist es nach deren Beitritt in Kraft zu setzen."  Nachdem dies mit dem Beitritt der DDR geschehen war, bekam Artikel 23 eine neue Ausrichtung: Nunmehr erlaubt er die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union und ruft zur "Verwirklichung eines vereinten Europas" auf.  Der Nationalstaat nimmt sich zurück und ordnet sich ein.

1993: Einschränkung des Asylrechts

"Politisch Verfolgte genießen Asylrecht." So stand es 1949 im Grundgesetz - ohne Einschränkungen, ohne Bedingungen. Man dachte an Verfolgte des Naziregimes, die in Todesangst andere Länder um Aufnahme gebeten hatten. Dass einmal Hunderttausende aus anderen Kontinenten nach Deutschland kommen würden - kaum vorstellbar in der Trümmerlandschaft der Nachkriegsjahre.

Nachdem die Zahl der Flüchtlinge ab Ende der achtziger Jahre anstieg, kam es zu Einschränkungen der Asylgarantie des Grundgesetzes: Sie gilt nun nicht mehr für Flüchtlinge, die über EU-Länder oder andere sichere Staaten einreisen. Die praktische Bedeutung dieser Verfassungsänderung ist mittlerweile jedoch gering: Das Europarecht und internationale Abkommen gewähren Flüchtlingen weitaus großzügigere Rechte als das Grundgesetz. Nur noch etwa ein Prozent der Asylanträge nehmen heute noch Bezug auf Artikel 16a unserer Verfassung.        

1994: Umweltschutz

"Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere…", sagt Artikel 20a des Grundgesetzes (mit einer sprachlichen Unbeholfenheit, die zum Erkennungszeichen späterer Verfassungsänderungen wurde). Ein klassischer Fall von politischem Wertewandel: 1949 hatte man andere Sorgen als den Schutz der Umwelt. Die Menschen hungerten und froren, kaum jemand fuhr Auto, Urlaubsflüge gab es nicht, der CO2-Ausstoß war minimal.

Der Tierschutz wurde erst 2002 ins Grundgesetz eingefügt. 1949 galt ein Tier juristisch noch als "Sache", deren Gebrauch oder Verzehr dem Menschen zu dienen hatte. Die Verfassungsänderung trug einem grundsätzlichen Bewusstseinswandel Rechnung.

2006: Föderalismusreform

Die umfangreichste Grundgesetzänderung. Ziele: Entflechtung der Kompetenzen von Bund und Ländern, klarere Aufgabenverteilung. Die Rahmengesetzgebung (der Bund regelte die Rahmenbedingungen, die Länder die Einzelheiten) wurde abgeschafft. Der Anteil der Bundesgesetze, denen der Bundesrat zustimmen muss, wurde reduziert, um das Gesetzgebungsverfahren zu beschleunigen.  

2009: Schuldenbremse

Die seit Jahrzehnten wachsende Verschuldung drohte den Staat handlungsunfähig zu machen; immer mehr Steuergelder mussten für Zins und Tilgung ausgegeben werden. So wurde die Grundregel in die Verfassung aufgenommen, dass der Staat normalerweise nicht mehr Geld ausgeben darf als er einnimmt. Ausnahmen gelten bei Konjunktureinbrüchen (dann müssen die Schulden aber im Aufschwung wieder getilgt werden) und bei Naturkatastrophen. Für den Bund gilt die Schuldenbremse seit 2016, für die Länder erst ab 2020.

Die Anpassung des Grundgesetzes an die veränderte Lebenswirklichkeit ist allerdings nicht nur Aufgabe des Gesetzgebers. Einen wichtigen Beitrag dazu leistet das Bundesverfassungsgericht. Beispiel Datenschutz: 1983 schufen die Richter ein "Recht auf informationelle Selbstbestimmung". Es besagt, dass der Bürger grundsätzlich selbst darüber entscheiden kann, welche persönlichen Daten er preisgibt. Im Wortlaut des Grundgesetzes ist von Datenschutz keine Rede. Das Recht wurde abgeleitet aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Artikel 2) und der Unantastbarkeit der  Menschenwürde (Artikel 1). Juristen nennen das "richterliche Rechtsfortbildung": Alte Regeln werden neu interpretiert.  

Günther Neufeldt ist ZDF-Rechtsexperte.

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