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Asyl oder Flüchtlingsschutz - Fragen und Antworten zum Asylrecht

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Grundgesetz, Asylgesetz, Asylrecht? Internationales, europäisches oder deutsches Recht? Was ist wo geregelt? Wann gilt welches Gesetz?

Artikel 16a Grundgesetz: Asylrecht
Artikel 16a Grundgesetz: Asylrecht
Quelle: imago

Steht das Grundgesetz einem gemeinsamen europäischen Asylrecht im Weg?

Nein. Wir haben längst ein gemeinsames europäisches Asylrecht – auch wenn es nicht überall gleichermaßen beachtet wird. Die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union haben sich auf gemeinsame Richtlinien geeinigt – und diese wurden dann in nationale Gesetze übernommen. In Deutschland ist das zum Beispiel das Asylgesetz. Es enthält über weite Strecken Regelungen, die auf europäischer Ebene beschlossen wurden. Die allermeisten Entscheidungen deutscher Behörden und Gerichte in Asylsachen richten sich nach diesem europäischen Recht, nicht nach dem deutschen Grundgesetz.

Welches Recht ist großzügiger – Grundgesetz oder Europarecht?

Das europäische Asylrecht ist großzügiger. Es verpflichtet die EU-Staaten auch zur Aufnahme von Menschen, die nach der deutschen Verfassung nicht aufgenommen werden müssten.  Im Asyl-Artikel des Grundgesetzes steht der Schutz vor staatlicher Verfolgung im Vordergrund: Wer in seinem Heimatland aus politischen oder religiösen Gründen vom Staat verfolgt wird, erhält in Deutschland Asyl nach Artikel 16a des Grundgesetzes. Das europäische Recht, das ins deutsche Asylgesetz übernommen wurde, bietet diesen Schutz ebenfalls. Aber es geht noch viel weiter: Es bietet auch Schutz vor nichtstaatlicher Verfolgung.

Wen betrifft das zum Beispiel?

Viele Menschen werden nicht von staatlichen Behörden in ihrem Heimatland schikaniert, sind aber trotzdem Verfolgung und Terror ausgesetzt – zum Beispiel Syrer, die von der Terrormiliz des IS verfolgt wurden oder Afghanen, die von den Taliban bedrängt werden. Vor dieser nichtstaatlichen Verfolgung schützt das europäische Asylrecht. Ähnliches gilt etwa für Frauen, denen in ihrem Heimatland Zwangsheirat oder Beschneidung droht. Solche Bedrohungen gehen nicht unmittelbar von staatlichen Behörden aus, weshalb diese Frauen von Artikel 16a des Grundgesetzes nicht geschützt werden. Das europäische Asylrecht jedoch gewährt auch ihnen Zuflucht. Viele Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge fliehen nicht vor den staatlichen Behörden ihres Heimatlandes, sondern vor Invasoren aus Nachbarstaaten oder vor nichtstaatlichen Milizen. Das deutsche Grundgesetz hilft ihnen nicht, das europäische Asylrecht aber schon. 

Welche Rolle spielt das Grundgesetz in der Praxis der Asylbehörden und der Gerichte?

Eine sehr geringe. Von den Menschen, die in Deutschland als Flüchtlinge anerkannt werden, erhält nur etwa ein Prozent Asyl nach Artikel 16a des Grundgesetzes. Rund 99 % aller Flüchtlinge erhalten Schutz nach dem europäischen Asylrecht, das ins deutsche Asylgesetz übernommen wurde.

Gibt das europäische Asylrecht Flüchtlingen die gleichen Rechte wie das deutsche Grundgesetz?

In vielen Fällen ja. Der internationale Flüchtlingsschutz, der nach europäischem Asylrecht und deutschem Asylgesetz gewährt wird, gibt Flüchtlingen den gleichen Rechtsstatus wie das Grundgesetz. Es gibt allerdings im europäischen Asylrecht noch einen zweiten Rechtsstatus, den das Grundgesetz nicht kennt: das ist der sogenannte „subsidiäre Schutz“. Er gilt zum Beispiel für Bürgerkriegsflüchtlinge. Viele Syrer in Deutschland haben nur den subsidiären Schutz. Er gewährt weniger Rechte als das Asyl nach Artikel 16a des Grundgesetzes. 

Buchstabenwürfel formen das Wort Asyl
Symbolbild zur Verschärfung des Asylrechts
Quelle: imago

Wann gilt das Grundgesetz, wann das europäische Asylrecht?

Beides existiert problemlos nebeneinander. Die Regelungen widersprechen einander nicht, sondern das Europarecht ergänzt das Grundgesetz. Artikel 16a sagt nur, welche Flüchtlinge auf jeden Fall aufgenommen werden müssen. Das Grundgesetz verbietet den deutschen Behörden aber nicht, daneben auch noch andere Flüchtlinge aufzunehmen. Die deutsche Verfassung legt nur eine asylrechtliche Untergrenze fest, keine Obergrenze. Und diesen Spielraum nach oben füllt das Europarecht aus. Wer in Deutschland Zuflucht sucht, kann sich aussuchen, ob er Asyl nach dem Grundgesetz beantragt oder internationalen Flüchtlingsschutz nach dem europäischen Asylrecht, das ins deutsche Asylgesetz übernommen wurde.

Welche Folgen hätte es, wenn man Artikel 16a des Grundgesetzes einschränken oder gar streichen würde?

Dann würde Deutschland im Moment genauso vielen Flüchtlingen Asyl gewähren müssen wie bisher. Zwar wird zur Zeit etwa einem Prozent der anerkannten Flüchtlinge Asyl nach Artikel 16a des Grundgesetzes zuerkannt – aber diese Menschen brauchen den Schutz des Grundgesetzes eigentlich nicht: Gäbe es ihn nicht, könnten sie sich genauso gut auf das europäische Asylrecht berufen.

Spielt der Artikel 16a des Grundgesetzes gar keine Rolle mehr?

Artikel 16a ist nach wie vor wichtig  - auch wenn er im Moment praktisch kaum angewendet wird. Er hat eine hohe symbolische Bedeutung: als grundsätzliches Bekenntnis des deutschen Staates zum Flüchtlingsschutz. Das war den Müttern und Vätern des Grundgesetzes gerade nach der Erfahrung des Nazi-Terrors besonders wichtig. Es macht einen Unterschied, ob man ein Recht nur in einem einfachen Gesetz garantiert oder in der Verfassung. Die Verfassung ist höherrangig. Sie kann nur mit Zwei-Drittel-Mehrheit von Bundestag und Bundesrat geändert werden – und nicht mit einfacher Mehrheit wie normale Gesetze.

Das könnte eines Tages auch wieder praktisch bedeutsam werden: Sollten sich irgendwann einmal die politischen Stimmungen und die Mehrheitsverhältnisse in den EU-Staaten so weit ändern, dass man sich auf Einschränkungen des europäischen Flüchtlingsschutzes einigt, dann käme Artikel 16a des Grundgesetzes wieder ins Spiel: als eine Haltelinie, hinter die Deutschland ohne Zwei-Drittel-Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat nicht zurückfallen dürfte. Außerdem ist die Asylgarantie des Grundgesetzes eine Orientierungsmarke bei der Interpretation asylrechtlicher Bestimmungen. Gesetze müssen immer verfassungskonform ausgelegt werden – und der Verfassungsrang des Asylrechts gibt diesem Thema besonderes Gewicht.      

Wenn wir ein europaweit einheitliches Asylrecht haben – warum ist dann die Praxis so unterschiedlich?

Das hat verschiedene Gründe. Der vielleicht wichtigste: Das europäische Asylrecht entstand zu Zeiten, in denen die Flüchtlingszahlen deutlich niedriger lagen. Und teilweise stammt es auch aus Jahren, in denen die EU noch anders aussah als heute. Die Reformbedürftigkeit des EU-Rechts wird zwar allgemein anerkannt, es geht aber nur langsam voran.

Beispiel: Die Dublin-Verordnung nach der das Asylverfahren in dem EU-Land durchzuführen ist, in dem ein Flüchtling zuerst registriert wurde. Demnach wären seit 2016 nahezu ausschließlich die Mittelmeerländer zuständig. Die sind damit aber überfordert, weshalb sie auch Flüchtlinge durchziehen lassen, ohne sie zu registrieren. Viele kommen dann nach Deutschland. Von hier aus könnte man sie zwar binnen sechs Monaten in das EU-Durchgangsland zurückschicken. Doch das klappte häufig nicht, weil die deutschen Behörden entweder nicht nachweisen konnten, auf welchem Weg jemand gekommen war – oder weil sie es wegen der gestiegenen Zahlen nicht schafften, die Rückführung in sechs Monaten zu organisieren.

Nach der Dublin-Verordnung müsste sich Deutschland als größter und mächtigster EU-Staat nur um die wenigen Flüchtlinge kümmern, die mit dem Flugzeug kommen. Das war bei der Erfindung der Dublin-Regeln so nicht geplant: Damals gehörten Polen und Tschechien noch nicht zur EU; Deutschland lag also an der EU-Außengrenze. Mit der Osterweiterung änderte sich das – aber die Dublin-Regeln wurden nicht angepasst.  

Hinzu kommt: Manche Staaten können oder wollen Flüchtlinge nicht auf dem Niveau versorgen, die das europäische Asylrecht vorschreibt. Daran scheitern manchmal Abschiebungsversuche in Länder wie Ungarn, Bulgarien oder Italien. Deutsche Gerichte halten die Verhältnisse für Flüchtlinge dort manchmal für unzumutbar.

Europäisches Recht ist auch grundsätzlich schwerer durchzusetzen als nationales Recht: Es sind immer nationale Behörden, die das EU-Recht ausführen müssen – und die handeln häufig nach dem Willen ihrer nationalen Regierungen. Polen und Ungarn zum Beispiel verweigern sich weitgehend einer gemeinsamen Flüchtlingspolitik. Dagegen kann zwar vor dem Europäischen Gerichtshof geklagt werden. Doch die Verfahren dort sind langwierig. Bis einmal Strafzahlungen fällig werden, können Jahre vergehen.

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